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De como sem respeitar os índios, o Brasil não respeita a si mesmo

Imagem Bruno Walter Caporrino Imagem Bruno Walter Caporrino

Diferença e cidadania

No Brasil há diversos povos e comunidades tradicionais. Povos indígenas, quilombolas, ribeirinhos, extrativistas, ciganos e outras comunidades que possuem sistemas de pensamento e de organização política muito diversos. Esses grupos são muito diferentes: não é possível dizer que os povos indígenas, por exemplo, sejam “diferentes dos outros brasileiros mas todos iguais entre si”. Atualmente, há 252  grupos indígenas no Brasil, falantes de praticamente 250 línguas. Esses grupos não são apenas diferentes dos não-índios por falarem línguas e usarem vestimentas diferentes: detentores de sistemas de pensamento e  visões de mundo particulares, são muito diferentes, também, em seus modos de se organizar politicamente.

Durante muito tempo, o Estado tratou esses povos e comunidades como tipos de pessoas que deveriam ser “civilizados”, ou seja, como grupos que deveriam ter seus costumes e sistemas sociais modificados para ficarem iguais à maioria dos não-índios. Ao longo da história essa visão foi mudando e os povos e comunidades tradicionais passaram a ser reconhecidos pelo Estado como cidadãos brasileiros – mudando, também, a própria visão de cidadão e cidadania que o Estado adota. Assim, acompanhando um movimento que ocorreu em vários países da América Latina durante a década de 1980, o Brasil promulgou, em 1988, a Constituição Federal atualmente vigente. Ela é considerada a “Constituição cidadã” por assegurar à população brasileira o direito à participação ativa na vida política do país, de maneira democrática, e, por isso, com respeito à diversidade sociocultural tão vasta de que é composta a sociedade brasileira.

Nessa Constituição são assegurados direitos essenciais a todos os cidadãos brasileiros de uma maneira inédita na história do país. Ela garante, em seus primeiros cinco artigos, direitos e garantias fundamentais muito próximos aos direitos humanos respaldados por convenções internacionais até então – e, infelizmente, até hoje, apesar desses avanços jurídicos – sistematicamente desrespeitados pelo Estado brasileiro. Um desses direitos, o direito à autodeterminação dos povos, aparece em seu Artigo 4˚, Inciso III. O direito à autodeterminação – nesse artigo ainda atrelado às relações internacionais do Brasil – consiste, em linhas gerais, no direito que todos os povos têm de usufruir de seus próprios costumes, línguas, crenças, tradições, e sistemas políticos, ou seja, de seus próprios jeitos de se organizar e tomar decisões. Mas esse direito vai ainda mais além: a autodeterminação consiste no direito que um grupo, comunidade, ou povo tem ao autogoverno: o direito de dizer por si mesmo como se organizam politicamente, sem que outros povos ou grupos interfiram nesse processo de definição.

Esse direito, muito importante, encontra eco em praticamente todos os outros artigos da Constituição, como, por exemplo, o Artigo 231, que assegura direitos específicos aos povos indígenas, e onde lemos: “São reconhecidos aos índios sua organização social, costumes, línguas, crenças e tradições, e os direitos originários sobre as terras que tradicionalmente ocupam, competindo à União demarcá-las, proteger e fazer respeitar todos os seus bens”. Com a promulgação dessa Constituição, foi a primeira vez na história do Brasil que o Estado reconheceu legal e, portanto, oficialmente aos povos indígenas no Brasil o direito à serem como são, viverem da maneira como vivem, segundo seus próprios sistemas de conhecimentos e relações. Mais do que isso, a Constituição ainda assegura o direito à terra por eles tradicionalmente ocupada.

Mas não é correto pensar que a Constituição e, portanto, nosso ordenamento jurídico, estendem aos povos indígenas “direitos especiais” ou “privilégios”. Ao abordar esse assunto espero mostrar como o respeito à diversidade é um princípio fundamental de qualquer democracia, e de como esse princípio – que se estende à todos os grupos de cidadãos brasileiros, tão variados e diferentes – beneficia ao país inteiro: de sua variegada e diversificada população à suas próprias instituições políticas e estatais.

Autodeterminação, autogoverno e, portanto, participação cidadã

Como a Constituição de 1988 resguarda o direito dos povos (povos, em geral, e não somente indígenas) à sua autodeterminação, e, em seu Artigo 231 assegura aos povos indígenas, especificamente, o direito ao exercício pleno de seus sistemas de conhecimentos, línguas, costumes, crenças e, portanto, organização social, o Brasil assinou, em 2002, a Convenção 169 da Organização Internacional do Trabalho – OIT. Membro da Organização, o Estado brasileiro demorou, contudo, mais de 13 anos para assiná-la, pois foi lançada pela OIT em 1989 na esteira do processo de mudança na visão dos Estados Nação com relação aos povos e comunidades tradicionais.

Assim, o Brasil assinou a Convenção porque segundo o que dispõe a Constituição nos princípios e objetivos fundamentais da nação brasileira (estabelecidos em seus cinco primeiros artigos), o direito à autodeterminação é uma das condições essenciais para a realização do projeto de país nela inscrito, projeto esse calcado no respeito à diversidade e na democracia – princípios inseparáveis, diga-se de passagem. Essas garantias, associadas a todos os outros direitos salvaguardados pela Constituição, especificamente aqueles que constam no referido Artigo 231, permitiram a ratificação da Convenção, que assegura (logo em seu Artigo 1º) aos povos e comunidades tradicionais, o direito à autoidentificação enquanto povos indígenas e tribais.

Em linhas gerais, a Convenção 169 e a Constituição Federal asseguram aos povos indígenas e tribais o direito à sua existência da maneira como são, livremente e, mais do que isso, o direito a serem cidadãos livres e plenos sem que, para que usufruam de seus direitos de cidadãos-membro de uma comunidade nacional, tenham que abandonar seus sistemas de pensamento e político. Além disso, a Convenção garante que o Estado não pode decidir quem é e quem não é indígena ou tradicional, o que reforça o princípio constitucional da autodeterminação. Esse princípio é, mais tarde, endossado pela Declaração da Organização das Nações Unidas (ONU) Sobre os Direitos dos Povos Indígenas, de 2007, também endossada pelo Brasil. A Declaração constrói uma ponte entre o que propõem a Constituição Federal de 1988 e a Convenção 169 da OIT, ao assegurar, em seus Artigos 3º e 4º:

Artigo 3º

Os povos indígenas têm direito à livre determinação. Em virtude desse direito, determinam livremente a sua condição política e perseguem livremente seu desenvolvimento econômico, social e cultural.

Artigo 4º

Os povos indígenas no exercício do seu direito a livre determinação, têm direito à autonomia ou ao auto-governo nas questões relacionadas com seus assuntos internos e locais, assim como os meios para financiar suas funções autônomas.

Ao assinar a Convenção 169 da OIT, o Estado brasileiro assegura que, para que possam exercer seus direitos políticos, participando plenamente da vida política democrática e, portanto, exerçam sua cidadania, os povos em questão não poderão ser obrigados a mudar seus jeitos de se organizar e tomar decisões. Mais do que isso, a Convenção 169 garante que os Estados que a assinarem serão obrigados a consultar esses povos de maneira prévia, livre, e informada, antes de realizar qualquer projeto ou medida legislativa que possa afetá-los. O objetivo do direito à consulta prévia, livre, e informada, é garantir duas coisas:

a) que os sistemas políticos dos povos indígenas e tribais sejam respeitados pelo Estado, de modo que eles não sejam obrigados a mudar sua organização social e política, ou seja, seus jeitos de tomar decisões políticas, para que possam participar da vida política democrática do país;

b) que, ao fazer isso, os Estados que assinam a Convenção garantam não apenas direitos aos povos em questão, mas se comprometam a realizar na prática, e de maneira integral, os princípios da democracia participativa, ao estender a todos os cidadãos do país o direito à participação política no sistema democrático de tomada de decisões sem que, para isso, tenham de mudar suas estruturas sociais –  o que seria por si só anti-democrático, uma vez que uma democracia deve se calcar no respeito às pessoas e grupos da maneira como são, em sua plenitude e diversidade.

Consulta prévia, livre, informada, e de boa-fé

Como vimos, o grande objetivo da Constituição de 1988 é garantir que o Brasil seja um país democrático. Para que um país seja democrático, é fundamental que seu povo participe ativamente das decisões tomadas pelo Estado.

 Mas, para que isso ocorra, é fundamental que todos os cidadãos sejam considerados iguais perante a lei e, ao mesmo tempo, que as leis respeitem a diversidade sociocultural dos indivíduos e comunidades de cidadãos. Como promover a igualdade entre cidadãos tão diferentes?

A essa pergunta, tão antiga, a Constituição, a Convenção 169 e a Declaração da ONU oferecem uma mesma resposta: respeitando justamente seu direito a serem diferentes e incluindo-os nos processos decisórios sem afetar o que os faz diferentes, ou seja, suas maneiras de se organizar socialmente.

Dessa pergunta decorre outra: como garantir que um país seja universalmente democrático, ou seja, que os cidadãos participem das tomadas de decisão que influenciarão a vida de todos, se há tantos grupos diversos? Para essa pergunta, esse arcabouço jurídico oferece a mesma resposta: assegurando que o direito à sua diferença seja paralelo ao direito à autodeterminação, à autoidentificação, e, portanto, ao autogoverno uma vez que, se o Estado tomasse para si a tarefa de decidir quem é e quem não é indígena, quem decide ou não por um grupo indígena em especial, agrediria sua organização sociopolítica, e ao fazer isso estaria anulando justamente essa diferença cuja preservação é fundamental para a própria democracia.

Assim, a Convenção 169 da OIT, especificamente, determina que os povos indígenas e tribais devem ser consultados pelo Estado antes que ele proponha ou realize qualquer medida legislativa ou projeto que possa afetar-lhes, e ainda garante que somente esses povos poderão dizer, por si mesmos, e de maneira livre, como e em que grau essas medidas os afetariam.

A fim de promover a participação cidadã desses grupos sem anular sua diferença e, ao mesmo tempo, respeitar seus sistemas políticos, a Convenção determina, em seu Artigo 6º:

ARTIGO 6º

1. Na aplicação das disposições da presente Convenção, os governos deverão:

a) consultar os povos interessados, por meio de procedimentos adequados e, em particular, de suas instituições representativas, sempre que sejam previstas medidas legislativas ou administrativas suscetíveis de afetá-los diretamente;

b) criar meios pelos quais esses povos possam participar livremente, ou pelo menos na mesma medida assegurada aos demais cidadãos, em todos os níveis decisórios de instituições eletivas ou órgãos administrativos responsáveis por políticas e programas que lhes afetem;

c) estabelecer meios adequados para o pleno desenvolvimento das instituições e iniciativas próprias desses povos e, quando necessário, disponibilizar os recursos necessários para esse fim.

2. As consultas realizadas em conformidade com o previsto na presente Convenção deverão ser conduzidas de boa-fé e de uma maneira adequada às circunstâncias, no sentido de que um acordo ou consentimento em torno das medidas propostas possa ser alcançado.

Vemos, assim, que ao assinar a Convenção 169 da OIT e endossar a Declaração da ONU sobre os direitos dos povos indígenas, o Estado brasileiro se obriga a garantir aos povos indígenas o direito a serem povos indígenas ao salvaguardar todas as condições para a manutenção de seus modos de vida, de seus sistemas de pensamento e de organização social e política: seu autogoverno e, portanto, sua identidade e diferença. Mais do que proibir os Estados que assinaram a Convenção de afetar os sistemas políticos desses, ela os obriga a tomar iniciativas de maneira ativa no sentido de fortalecer sua organização social.

Segundo a referida Declaração da ONU:

Artigo 5º

Os povos indígenas têm direito a conservar e reforçar suas próprias instituições políticas, jurídicas, econômicas, sociais e culturais, mantendo por sua vez, seus direitos em participar plenamente, se o desejam, na vida política, econômica, social e cultural do Estado.

Para que isso ocorra com respeito ao princípio da participação cidadã num processo democrático, e com o respeito pleno à diferença sociopolítica desses povos, a Convenção proíbe o Estado de decidir, sozinho, como esses grupos se organizarão para tomar decisões: somente o próprio povo indígena é que pode dizer como se organiza, quem toma as decisões, como as decisões são tomadas, e quem os representa. Isso é assegurado pela Convenção 169 da OIT de maneira muito clara.

Ela proíbe que o Estado diga quem pode e quem não pode tomar decisões em nome de um determinado povo indígena, por exemplo e, mais especificamente, proíbe o Estado de dizer que uma reunião com alguns membros de um povo indígena seja considerada como um processo de consulta. Esses dispositivos anulam, portanto, decisões consideradas pelos próprios povos indígenas como decisões ilegítimas segundo seus próprios jeitos de se organizar politicamente e tomar decisões, invalidando assim alguns consentimentos indígenas que o Estado se habituou a construir historicamente, e que sempre foram os maiores empecilhos à manutenção desses grupos.

Como vimos, uma decorrência concreta desse direito assegurado pela OIT 169 é o direito à consulta prévia, livre, e informada.  Segundo a Convenção o Estado brasileiro fica obrigado a consultar os povos indígenas antes de realizar um projeto ou propor uma lei que os afete: esse instrumento visa assegurar a participação dos povos indígenas na vida política, ou seja, sua cidadania e, assim, salvaguardar a democracia. Essa consulta tem que ocorrer de maneira prévia (antes da coisa se realizar), livre e informada. Por uma consulta livre, a Convenção entende que o Estado não pode pressionar os grupos a dar respostas quando do processo de consulta. E por informada, a Convenção assegura que o Estado signatário fica obrigado a informar os grupos consultados de maneira plena, expondo detalhadamente os prós e contras do projeto ou lei, sem omitir nenhuma informação. Além disso, a Convenção reza que a consulta deve ser conduzida com boa-fé por parte do Estado, de maneira que os grupos consultados não sejam coagidos a dar seu consentimento mediante pressão, ameaça, ou chantagem, por exemplo.

Critérios e instrumentos para que um processo de consulta seja legítimo

Já que objetivo do direito à consulta prévia, livre, e informada, é assegurar a participação cidadã dos povos indígenas sem ferir seus outros direitos, tais como o essencial direito ao autogoverno, e isso só é possível ao garantir que essa participação seja diferenciada mas não menos válida ou legítima que a dos demais cidadãos, é importante questionarmos quais são os critérios de procedimentos necessários para assegurar a legitimidade dos processos de consulta realizados pelo Estado. Como o Estado, esse ente estatístico que, para realizar o projeto democrático deve estender direitos universais, lidaria com a diversidade e a peculiaridade?

A Convenção 169 da OIT, tanto quando a Declaração da ONU, deixam bem claro que, em atenção aos princípios da livre determinação e do autogoverno, somente os povos indígenas poderão definir os meios por meio dos quais devem ser consultados. Afinal de contas, se o objetivo é respeitar suas estruturas políticas e jeitos de tomar decisões, não faria o menor sentido se o Estado estipulasse quais os meios pelos quais deve ser feita a consulta, quem deve ser consultado, de que maneira um processo de consulta deve ser conduzido. Longe de ser um problema, analisando a questão de maneira mais pragmática, temos clareza de que, do ponto de vista do próprio Estado, diante dessa difícil tarefa, o melhor seria deixar os índios decidirem por si mesmos quais os procedimentos adequados segundo seus próprios sistemas políticos, eximindo o Estado de ter que “pensar por eles”, o que seria inviável.

Desse modo, a partir do que dispõe a Convenção 169 da OIT, é consenso que o melhor meio para isso consiste em permitir que os próprios povos indígenas reflitam sobre seus sistemas sociopolíticos, conheçam os direitos aqui mencionados e sua finalidade e decidam, por si mesmos, quais os critérios, condições e etapas devem ser adotados para que um processo de consulta e, portanto, o consentimento (ou não) dele decorrente sejam legítimos. Um instrumento importante nesse sentido é o protocolo de consulta.

Um protocolo é um conjunto de critérios e normas estabelecidos e que se usa para tornar algo válido. Protocolos de consulta são documentos gerados pelos próprios povos indígenas nos quais eles apresentam como são seus sistemas sociopolíticos e seus consensos a respeito de como o Estado deve consultá-los a respeito de medidas legislativas e administrativas. Como os povos indígenas são muito diversos entre si, sobretudo politicamente, o único meio para promover seu direito ao autogoverno em sua plenitude e, consequentemente, sua participação no processo democrático de maneira diferenciada, é fazer processos de consulta prévios, livres, e informados, de acordo com as regras e procedimentos estabelecidos pelos próprios povos em questão.

Nesse sentido, os Wajãpi do Amapari, do estado do Amapá, foram os primeiros a concretizar um Protocolo de Consulta, intitulado Wajãpi kõ omõsãtamy wayvu oposikoa romõ ma´ë – Protocolo de Consulta e Consentimento Wajãpi. Apresentando aos não-índios sua organização sociopolítica os Wajãpi estabelecem, no protocolo, todas os critérios, procedimentos e etapas, detalhada e minuciosamente, para a realização de um processo de consulta por parte do Estado. Esse pioneiro protocolo norteará o primeiro processo formal de consulta de acordo com um protocolo, relativo à regularização fundiária da Floresta Estadual do Amapá e do Projeto de Assentamento Perimetral Norte, vizinhos à Terra Indígena Wajãpi.

Outro grupo que já desenvolveu um protocolo de consulta habita o Pará: os Munduruku definiram, por si mesmos, quais são os critérios compatíveis com sua organização social para que um processo de consulta seja legítimo e assegure que seu sistema sociopolítico e seu autogoverno sejam respeitados nos processos de consulta.

No caso dos grupos onde (havendo ou não protocolos formalizados em documentos) os critérios para a consulta prévia estão claros, todo e qualquer meio empregado pelo Estado para obter seu consentimento pode vir a ser questionado. Ao construir seus protocolos próprios, os povos indígenas no Brasil dão uma verdadeira lição de cidadania, uma vez que se apropriam de direitos, refletem sobre si mesmos, organizam-se ativamente em torno de sua participação na vida política, pública, do país e se adiantam, saem à frente ao apresentar ao Estado os métodos que deverá seguir para realizar seus próprios objetivos sem ir de encontro com suas próprias determinações – que são as leis. Não seria exatamente essa a melhor definição de cidadania? Assim, é possível dizer que os povos indígenas no Brasil realizam os princípios da democracia e da cidadania de uma maneira muito consciente, participando pró-ativamente da vida política e se adiantando em relação às políticas públicas ao apresentar seus consensos quanto seus rumos a serem adotados pelo Estado na realização das políticas públicas.

O Protocolo de Consulta Wajãpi é muito ilustrativo do quanto um conjunto sério de regras e critérios como esse não é fácil de se construir: produto de praticamente 30 anos de reflexão e experiência na relação com o Estado por meio do Conselho das Aldeias Wajãpi Apina, o Protocolo sistematiza consensos e aprendizados há muito consolidados.

É forçoso dizer que não dispor de um protocolo, contudo, não pode ser considerado pelo Estado uma desculpa para não promover a consulta prévia, livre e informada e, assim, não respeitar os direitos que ela ampara. Primeiramente porque em hipótese alguma o Estado poderia dar uma desculpa para não realizar a democracia.

Outro ponto a ser considerado, além disso, é que a consulta e, portanto, a participação cidadã, não podem ficar restritas a processos formais de consulta nos termos dos protocolos: deve ser uma rotina constante por parte do Estado e deve ser, em todo e cada momento, norteada pelo respeito estrito aos direitos e princípios aqui brevemente enunciados. Para isso, existem instâncias de governança já bastante ocupadas pelos povos indígenas de maneira pró-ativa e organizada, como conselhos consultivos de áreas protegidas, conselhos locais e regionais de saúde e educação, etc[1]. Tudo aquilo que todo e qualquer cidadão deve fazer para realizar a democracia: pautar, minutar, de maneira organizada e com base em consensos comunitários e locais, as políticas públicas – os povos indígenas fazem, apesar de sua diferença, da opressão que sofreram por parte do Estado, e do fato desse sistema de organização sociopolítica ser muito diverso do deles. Bonito para eles. Feio para nós, que nada ou muito pouco fazemos nesse sentido, enquanto se instaura, na sociedade brasileira, uma crise que não é, na verdade, centrada nas instituições: essa crise deriva de nossa absoluta ausência de cultura política, de formação e participação para a cidadania.

Retornando à questão central, vimos que, para que uma democracia funcione plenamente, é um princípio que os cidadãos participem ativa e organizadamente da tomada de decisões. Em outras palavras, para que um país seja efetivamente democrático, é fundamental que garanta a participação de seus cidadãos, consultando-os a respeito dos rumos do país – rumos esses de cuja condução se encarrega o Estado. Quando isso ocorre, dizemos que há cidadania, esteio fundamental da democracia. No caso dos povos indígenas, devido à suas diversas maneiras de se organizar politicamente e tomar decisões, isso exige o respeito aos princípios da livre determinação,  autogoverno ou autodeterminação e, na sua relação com o Estado, o respeito a seu direito à consulta prévia, livre, informada e de boa-fé.

Cidadania, participação, e diversidade

Vimos que os povos indígenas no Brasil, especificamente, são muito diversos dos não-índios e, assim também, muito diferentes entre si, e que o que diferencia não são apenas suas línguas e seus trajes e pinturas corporais: seus jeitos de tomar decisões, seus sistemas de parentesco e políticos são muito ricos e variados. Para que o Brasil seja um país efetivamente e, portanto, universalmente democrático, é fundamental que essas diferenças sejam respeitadas e fortalecidas, de modo que o processo de consulta prévia, livre e informada, que assegura a participação democrática dos povos indígenas na gestão do país respeite seus sistemas de tomada de decisões políticas. Essa é uma condição essencial não apenas para a manutenção dos povos indígenas em si: é requisito mínimo para que consideremos o Brasil um país verdadeiramente democrático e cidadão.

Ao realizar o que dispõem a Constituição, a Declaração e a Convenção, o Estado brasileiro estaria fazendo um bem não apenas aos povos indígenas: estaria fazendo um bem a todos os cidadãos brasileiros, que merecem viver em um país democrático, cidadão, e plural, onde as diferenças sejam respeitadas. Oxalá isso comece a ocorrer, pois embora haja um arcabouço jurídico poderoso nesse sentido, o Estado parece ser, quando o olhamos à luz dos processos de cidadania movidos pelos índios, seu maior inimigo.


[1] Sobre a participação cidadã indígena organizada, diferenciada e calcada em consensos comunitários locais como realização dos princípios da cidadania e da consulta prévia, livre e informada de maneira diária e orgânica, ouso recomendar outro texto de minha autoria também publicado nessa coluna: 

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Bruno Walter Caporrino

É formado em Ciências Sociais pela USP e desde 2010 atua como indigenista pelo Instituto de Pesquisa e Formação Indígena – Iepé, assessorando povos indígenas da região a se apropriar de políticas públicas e assegurar seus direitos, pactuando consensos sobre isso em respeito à sua organização social e saberes. O Iepé é uma organização não governamental, sem fins lucrativos, fundada em 2002 por profissionais de diversas áreas, como antropólogos, biólogos e educadores, que já atuavam junto às comunidades indígenas no Amapá e do Norte do Pará desde a década de 1980 e que, com a fundação do Iepé buscaram formalizar esta atuação para fortalecê-la em um âmbito institucional e contemplá-la em um âmbito regional, assessorando os povos indígenas da região para que fortaleçam suas associações, expressões culturais e organizações sociais, através de processos formativos, e para que possam apreender as políticas públicas e influenciá-las a fim de que assegurem seus direitos e garantias.

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